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Los planes como respuesta a las nuevas complejidades socio-económico-ambientales
Es evidente las consecuencias que nuestro estilo de vida y el “desarrollo” están generando en el ambiente: contaminación, cambio climático, desastres; por mencionar algunas. Mientras en el pasado se abordaban los problemas de manera aislada, hoy día se intenta abordar de manera más integral; y promoviendo el principio de protección en lugar del “desarrollo”:
Fuente: Pegram et al., (2013)
Es así como surgen los planes, como respuesta para materializar este análisis integral (planeación). Sin embargo, su elaboración es un reto; más aún para los países en desarrollo. Veamos el caso de la planificación hídrica en Colombia:
En Colombia, uno de los instrumentos más importantes para abordar la contaminación en ríos y otros cuerpos hídricos es el Plan de Ordenamiento del Recurso Hídrico (PORH). Sin embargo, ¿han servido los PORH para llegar a las condiciones de calidad de agua deseadas? ¿Hay algún caso de un río recuperado? Infortunadamente, no conocemos ningún caso donde se haya llegado a las condiciones deseadas. A pesar de este panorama, queremos compartir algunas de las mayores dificultades que sufrimos, así como algunas estrategias que nos permitieron alcanzar mejores resultados durante el proceso de construcción de diferentes tipos de planes (incluyendo los PORH). Esperamos que encuentren nutritiva esta experiencia.
¿Qué es un PORH?
Los PORH, como todo plan, sigue el ciclo Planear-Hacer-Verificar-Actuar:
Características propias y esenciales de los PORH:
- Diseñado y reglamentado para Colombia, siguiendo la guía de MinAmbiente (2018).
- Aplicable a sub-zonas hidrográficas o de menor área según codificación de IDEAM.
- La Guía PORH dice “…PORH es el instrumento de planificación que le permite a la Autoridad Ambiental competente, fijar la destinación y uso de los cuerpos de agua continentales superficiales y marinos, establece las normas, las condiciones y el programa de seguimiento para alcanzar y mantener los usos potenciales, además de conservar los ciclos biológicos y el normal desarrollo de las especies, en un horizonte mínimo de diez años…” De aquí resaltamos:
- Es una planificación liderada por la autoridad ambiental, es decir, hecha desde arriba. Hay otras planificaciones hechas desde abajo, liderado por los asentados en la cuenca.
- Se enmarca en el enfoque de planeación partiendo de los “usos de agua deseados”, típicos de las guías de planificación de Estados Unidos: Total Maximum Daily Loads (TMDLs). Existen otros enfoques partiendo de los principios de producción más limpia: A 3-step strategic approach to sustainable wastewater management por Nhapi, I., & Gijzen, H. J. (2005). En la Figura 3 se presenta una comparación entre los dos enfoques.
- Dado el enfoque de planeación del que parte, “usos del agua deseados”, los resultados esenciales son: objetivos de calidad de agua y metas de carga (en el río, por tramo y/o por usuario). Mayor explicación en la charla publicada en YouTube: Gestión de vertimientos, objetivos de calidad de agua y metas de carga contaminante.
- Debido a la fuerte interrelación entre calidad y cantidad de agua, es usual que otro de los resultados esenciales sea la distribución del agua, es decir, definir cuánta agua puede ser extraída (en el tiempo y en el espacio). A manera ilustrativa, a mayor agua extraída, menor agua en el río y por ende mayor la concentración de contaminantes. Por eso se debe garantizar caudales mínimos o ambientales. Estos caudales mínimos o críticos son la base bajo la cual se evalúan los objetivos de calidad de agua (para contaminación de origen puntual).
- El plan, en todas sus fases (acciones previas, diagnóstico…) debe ser construido de manera participativa. Para esto la guía considera la consulta previa y otros procesos participativos.
Algunas dificultades en la planificación desde la autoridad ambiental (y en los PORH)
Más allá de los PORH, este instrumento se encuentra inmerso en las cada vez mayores dificultades en la planificación hídrica. Desde las nuevas complejidades ambientales en el mundo, hasta los problemas propios del trabajo desde las autoridades en Colombia, tales como jurisdicción de tipo departamental y no por cuenca, insuficientes recursos, equipos de trabajo inestables o inexistentes (contratistas de 1-2 meses con funciones misionales). Y, a pesar de este panorama, el “desarrollo” sigue andando y los conflictos por el agua cada vez son mayores.
En respuesta a estas nuevas complejidades ambientales surgen como herramientas los instrumentos de planificación hídrica y territorial, procesos inherentemente innovadores. Sin embargo, cuando abordamos estos procesos, nos encontramos con las barreras de todo proceso innovador: (1) resistencia al cambio, (2) ausencia de pares y/o referentes, (3) ausencia de seguimiento e investigación y, (4) no lograr conformar equipos estables (de Zubiría, 2006). La evidencia de ello es la dificultad para encontrar procesos exitosos en el país y en el mundo. A modo de ejemplo, ¿Cuántos PORH hay en el país en donde se hayan recuperado los ríos?, tal vez ninguno.
Algunas estrategias para la construcción de planes hídricos (y PORH)
La Guía de Planificación de Cuencas de UNESCO declara que “La planificación hídrica es un proceso inherentemente caótico, iterativo y adaptativo. Esto se debe en gran parte a la complejidad, a las condiciones cambiantes, a la comprensión limitada y al manejo desigual que son típicos en la mayoría de las cuencas” (Traducido de Pegram et al., 2013). Sin embargo, esta Guía también menciona la necesidad de un procedimiento y un método coherentes para desarrollar la planificación. Este procedimiento usualmente contiene cuatro preguntas fundamentales (ver nuevamente figuras 2 y 3):
- ¿Dónde estamos ahora? → Diagnóstico
- ¿Dónde queremos estar? → Prospectiva
- ¿Cómo llegaremos allá? → Prospectiva/Detallando la implementación
- ¿Cómo sabremos que estamos llegando allá? → Detallando la implementación
Ahora, en el caso de Colombia es difícil, o imposible, encontrar un instrumento de planificación que esté bien documentado, que incluya los elementos claves, que tengan una adecuada segmentación del plan (diferenciación entre documentos técnicos y resumen), que a su vez interrelacione de manera integral los segmentos o documentos; que los documentos estén correctamente escritos y argumentados. Este débil desarrollo en los documentos es una de las causales que hemos considerado fundamentales del problema: [Los planes hídricos elaborados en Colombia no han servido para recuperar los ríos o evitar su contaminación]. Esto se presenta tanto en PORH, como otros instrumentos (POMCA, OT, etc.).
En respuesta a estas debilidades hemos venido construyendo y aplicando mejores estrategias para la construcción de planes. A groso modo, las estrategias implementadas se clasifican en los siguientes grupos:
- Estrategias para la elaboración de términos de referencia de planes.
- La investigación de acción participativa en el trabajo y en la construcción de planes.
- Estrategias para la estructuración y escritura.
- La capacitación y el fortalecimiento continuo.
- La consolidación de equipos estables, al menos un comité orientador de instrumentos de planificación.
Ya en próximas publicaciones escribiremos sobre cada una de estas estrategias, por ahora, nos limitaremos a dar un ejemplo de la aplicación de la primera estrategia: elaboración de términos de referencia de planes.
Ejemplo de estrategia: Elaboración de términos de referencia, PHVA e hilo conductor
La formulación de proyectos (elaboración de términos de referencia), además de ciencia, puede ser un arte. Un proyecto mal formulado es un verdadero dolor de cabeza y despilfarro de recursos, cuando no una estrategia para mantener distraída a las personas. Reflexionemos, ¿si la ejecución de un proyecto va requerir de grandes esfuerzos en términos de dinero, materias primas y personas, no sería conveniente invertir recursos, sobre todo materia gris, en la fase de formulación del proyecto? Entonces, ¿por qué hoy en día el común denominador son los proyectos formulados unilateralmente, individualmente, en tiempos “record”, y hasta por personal nuevo y sin experiencia? ¿Dónde está el trabajo participativo?, ¿el trabajo interdisciplinar y transdisciplinar?, ¿la experiencia?, ¿las herramientas para formulación de proyectos?
Una extensa lista de herramientas claves para la formulación, y ejecución, de proyectos están consignadas en “A guide to the project management body of knowledge (PMBOK guide)” (Project Management Institute, 2017). Para el caso de formulación de proyectos, una de las primeras herramientas a utilizar es el acta de constitución; la cual consigna la información esencial para la construcción de un estudio previo.
Ahora, ¿formular el proyecto, y construir el acta de constitución, en qué fase/etapa la debemos hacer? Recordemos que estamos ante la elaboración de un plan de cuenca, que se enmarca en el proceso de mejora continua, Planear-Hacer-Verificar-Actuar (PHVA, ver Figura 1). Usualmente es en la fase de aprestamiento o acciones previas donde se debe construir el acta de constitución para las fases posteriores: diagnóstico, prospectiva y detallando el plan. Se recomienda, desde acciones previas, formular de manera conjunta las tres fases, para promover un hilo conductor entre las fases (ver Figura 3). En caso la contratación sea fragmentada por fases, cada que se finalice una fase debe ajustarse las actas de constitución de las siguientes fases.
Ahora, para mantener este hilo conductor entre las fases, se recomienda el uso de la matriz de productos/actividades esperados por fase:
Considerando que la autoridad ambiental ya ha evacuado las actividades de la fase de acciones previas, una propuesta de actividades esperadas para la fase de diagnóstico podría ser:
De estas actividades, en la fase de diagnóstico, se consolidan en 4 informes técnicos (productos); con estructura objetivos-metodología-resultados. Además de estos informes técnicos, que facilitan la revisión entre técnicos, se deben generar documentos para otras audiencias; especialmente un informe ejecutivo de la fase y otros documentos de apoyo para los talleres participativos. Es decir, para cada tipo de audiencia hay un lenguaje y estrategias de comunicación diferentes, tal como lo propone la “Guía del profesional para desarrollar boletines de calificaciones de cuencas fluviales” (Adaptada de Costanzo et al., 2017):
Para iniciar este proceso de proyección de productos esperados, durante la construcción de términos de referencia, se recomienda iniciar con una lluvia de ideas que incluya los productos y/o actividades que recomiendan las guías, referentes o trabajos similares realizados previamente. Con paciencia, y poco a poco, estos productos y/o actividades deben ser organizados metódicamente, es decir, primero los productos/actividades macro y luego los detalles. A continuación, un detalle en una de las actividades (que luego se consolida en el informe #2):
Estos productos esperados (nivel macro), las actividades que implican (y su orden) y los elementos que debe incluir (detalle), van a permitir la construcción del cronograma y, posteriormente, el presupuesto; sean estos construidos por la autoridad o por los proponentes.
Consideraciones al contratar un tercero
A propósito de los proponentes, ¿acaso es una realidad en el corto plazo que estos procesos de planificación deban ser tercerizados? Bueno, antes de terminar este artículo vamos a mencionar algunas consideraciones a la hora de contratar a un tercero; sea porque no hay capacidad técnica en la autoridad ambiental, no hay equipos estables o porque los servidores públicos están saturados.
Bueno, pues como vimos, elaborar un plan para la gestión del agua no es fácil… y podría ser aún más difícil para un tercero. Tomando los PORHs como ejemplo, es la autoridad ambiental quien financia su elaboración. En la práctica, esto conlleva que sea ella quien revisa y aprueba los productos. Entonces, si el plan es elaborado directamente por la autoridad ambiental, la ejecución va a realizarse mucho más rápido (puesto que la autoridad considera que lo que hizo está bien). Esta situación cambia cuando se contrata a un tercero. De hecho, quizás por temor, el ente revisor suele ser mucho más estricto cuando revisa lo que otro hizo (el tercerizado).
Ahora, esta situación se afronta de mejor manera cuando: (1) ambas partes tienen claridad sobre lo que se va a hacer (términos de referencia) y (2) hay confianza y compañerismo. Sin embargo, como lo mencionamos anteriormente, no se invierten recursos suficientes en la construcción de términos de referencia, por un lado. Por otro lado, ¿qué hay de la confianza y el compañerismo? Hemos visto que en los contratos de consultoría tradicionales no se suele dar, quizás porque no hay claridad en los términos de referencia, quizás porque el proceso de selección no ha sido suficiente, quizás porque no se fomenta un proceso de aprendizaje y de consolidación de un equipo externo estable. También, hemos visto que cuando se han hecho estos procesos con universidades los resultados han sido mejores; quizás porque se hacen a través de convenios en lugar de los contratos tradicionales. En estos convenios ambas partes se comprometen a aportar, no solo “revisar”. Asimismo, los costos por impuestos disminuyen abismalmente, lo que permite tener mayor presupuesto neto y disponible. También, y por el mismo quehacer de la universidad, se puede abordar estos procesos de planificación de manera innovadora y no como algo que ya se sabe hacer (consultoría tradicional).
Invitaciones al lector (en especial a funcionarios de autoridades ambientales)
- Atrévete a planificar de manera diferente: Si no abordamos estos proyectos con enfoques de innovación y el esfuerzo que ello implica, difícilmente se podrá llegar a obtener resultados distintos. Como diría Albert Einstein: “Si buscas resultados distintos, no hagas siempre lo mismo”.
- Opina: Escríbenos en la zona de comentarios (parte inferior) lo que opinas de este artículo, por ejemplo, ¿qué otras estrategias consideras convenientes?
- Comparte: Si te ha gustado este material gratuito, compartelo con tus colegas o en tus redes sociales. También, tenemos otros artículos de interés en nuestro blog de la gestión del agua.
- Estudia con nosotros: Actualmente ofrecemos un curso donde abordamos algunos de estos temas: “Modelación de la calidad del agua en ríos utilizando el software QUAL2K” (certificado y de solo 30 horas).
- Construye con nosotros: Comunícate con nosotros y juntos podemos buscar la manera de apoyarnos, sea con una simple videoconferencia o hasta la consolidación de una asesoría.
Por último, los invitamos a revisar otros materiales gratuitos y que hemos publicado en nuestra página web. Incluso, puedes unirte a nuestra comunidad para participar y/o enterarte de nuevas publicaciones. Aquí nuestro grupo en Facebook.
Un abrazo virtual a todos y esperamos que nos re-encontremos pronto.
Agradecimientos
A la familia de Corponariño, quienes me recibieron y enseñaron con fraternidad. Estos saberes fueron indispensables para esta publicación.
Al Comité directivo, en especial al doctor Fernando Burbano y al doctor Hugo Mideros quienes han escuchado y apoyado el proceso, permitiendo que las propuestas de fortalecimiento aquí expresadas puedan materializarse.
Al Comité de Instrumentos de Planificación, en especial a María Fernanda Folleco, Mauricio Ramos, Gloria Amparo García, Javier Rosales. Sus aportes técnicos a los diferentes casos de estudios fueron fundamentales.
Al Equipo de Recurso Hídrico de la Subdirección de Conocimiento y Evaluación Ambiental donde en el quehacer se han consolidado invaluables lecciones aprendidas. Especial agradecimiento a los equipos de Ordenamiento y Reglamentación.
Al Equipo de Cuencas de la Subdirección de Intervención para la Sostenibilidad con quienes se trabajó de manera mancomunada para afrontar e innovar en la ejecución de los nuevos POMCAs, particularmente en el proyecto del POMCA Güiza, fase de diagnóstico, durante el periodo 2019-2020. Especial reconocimiento a la doctora Patricia De la Cruz quien contribuyó en la construcción de las estrategias de trabajo.
Referencias
Costanzo, S. D., Blancard, C., Davidson, S., Dennison, W. C., Escurra, J., Freeman, S., Fries, A., Kelsey, R. H., Krchnak, K., Sherman, J., Thieme, M., & Vargas-Nguyen, V. (2017). Practitioner’s Guide to Developing River Basin Report Cards. University of Maryland Center for Environmental Science (UMCES) and World Wildlife Fund U.S. (WWF). IAN Press. Cambridge.
de Zubiría, J. (2006). Las competencias argumentativas: La visión desde la educación. Cooperativa Editorial Magisterio.
MINAMBIENTE. (2018). Guía para el ordenamiento del recurso hídrico superficial continental. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Nhapi, I., & Gijzen, H. J. (2005). A 3-step strategic approach to sustainable wastewater management. Water SA, 31(1), 133–140.
Pegram, G., Yuanyuan, L., Quesne, T. Le., Speed, R., Jianqiang, L., & Shen, F. (2013). River basin planning: Principles, procedures and approaches for strategic basin planning. Asian Development Bank, GIWP, UNESCO, and WWF-UK.
Project Management Institute. (2017). A guide to the project management body of knowledge (PMBOK guide) (Sixth Edit).
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